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Reporteros sin fronteras

Contexto legal

El sistema de medios de comunicación audiovisual argentino atravesó, desde el retorno de la democracia en 1983 y hasta la primera década de los 2000, un proceso que se inició con intentos frustrados de formulación de regulaciones democráticas (1984-1988) que lograran reemplazar a la vieja norma de facto, luego se vivió la conformación de multimedios nacionales (1989), más tarde, en 1994, la habilitación del ingreso de capital extranjero que devino en la constitución de grandes conglomerados trasnacionales (1995-2000) y, finalmente, la legitimación definitiva a la concentración (1999 en adelante).

La década del noventa se caracterizó por un proceso de compras y fusiones de medios audiovisuales incomparables con épocas anteriores, y donde el lugar de la legislación se relegó a un mero trámite a posteriori en base a adaptaciones de las normas a las necesidades del mercado. Hasta 2009 no se modificó drásticamente este esquema que, a su vez, reprodujo una histórica, y no por ello menos fenomenal, concentración geográfica (de la producción y la facturación) en la Ciudad de Buenos Aires.

Hasta ese momento, la legislación en radiodifusión, oriunda de la última dictadura cívico-militar, subrayaba las exclusiones de las personas jurídicas sin fines de lucro. Así, el acceso al sistema de medios audiovisuales quedaba restringido a las sociedades comerciales. Las compañías de telecomunicaciones se encontraban excluidas del sistema audiovisual por las disposiciones del pliego licitatorio del servicio básico telefónico de 1990 pero, en los hechos, una de ellas, Telefónica de España, después del año 1998 llegó a controlar dos canales de aire de Buenos Aires para, finalmente, quedarse con el de mayor audiencia (Canal 11 – Telefé).

Por su parte, el sector de la prensa gráfica estuvo históricamente signado por una mínima regulación basada en las premisas constitucionales de los artículos 14 y 32. Los mayores medios se ubicaron en las principales ciudades del país con una dependencia importante de las agencias informativas de la ciudad de Buenos Aires. El dato saliente de la industria fue el lugar privilegiado que ostentaron desde fines de 1976 los dos medios gráficos más importantes del país (diarios Clarín y La Nación), en tanto propietarios -en asociación con el Estado- de la empresa proveedora del insumo facilidad esencial: Papel Prensa.

El Informe Legal sobre la regulación y las políticas de comunicación en Argentina, elaborado específicamente para este estudio, puede ofrecer un panorama más completo y extenso.

Ley 26.522

La llegada en 2009 de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA), tras 25 foros de debate público sobre una propuesta de proyecto distribuidos por todo el país y basada en 21 puntos propuestos por la sociedad civil en 2004, significó un elemento más que disruptivo. La nueva norma recuperó buena parte de los lineamientos establecidos por instrumentos y estándares del derecho internacional de los derechos humanos, diferentes propuestas sociales y académicas y muchas otras de expertos/as en formulación de políticas públicas activas para el resguardo del pluralismo y la diversidad.

No obstante, fue criticada por entenderse que formaba parte de cierta confrontación coyuntural entre el gobierno y los principales medios argentinos, y luego cuestionada jurídicamente en su constitucionalidad. Su objeto de regulación no alcanzaba a los medios gráficos ni a los portales de noticias. Tampoco incluía en su texto final (aunque lo había hecho en el primer proyecto con una extensa cantidad de condiciones para prevenir práctica predatorias) a las compañías de telecomunicaciones como posibles prestadoras de servicios audiovisuales.

Ahora bien, entre los principales aspectos que aportaba la ley -en contraposición con toda la normativa anterior- podemos señalar, en principio, dos que resultan cardinales para hablar de propiedad de medios: la definición inclusiva de tipos de prestadores y el establecimiento de límites a la concentración. Buena parte de estos artículos luego serían derogados por el gobierno de Mauricio Macri, que asumió en diciembre de 2015.

Objeciones a la ley

Apenas promulgada, la ley fue cuestionada en su constitucionalidad por el mayor grupo mediático argentino, el Grupo Clarín. Tras cuatro años de itinerarios judiciales, el máximo tribunal nacional ratificó la constitucionalidad de la norma. La conclusión fue que el Grupo Clarín no presentó pruebas ni logró demostrar cómo sería afectada o restringida su libertad de expresión para exigir que no se le aplique una norma general que regulaba la competencia de un sector de la economía.

No obstante, todo el proceso de judicialización obstaculizó la aplicación de la legislación a otros actores mediáticos por razones de equidad ante la ley. Impedida la aplicación por medidas cautelares al principal grupo mediático, resultaba irrazonable su aplicación al resto. De todos modos, la resolución del impedimento judicial tampoco aseguró una completa implementación, que resultó parcial.

Regulación a medios digitales

En 2014 se sancionó la ley 27.078, denominada Argentina Digital. Esta norma formaba parte de la actualización de otra de las leyes oriundas de las dictaduras militares, la Ley Nacional de Telecomunicaciones. La nueva norma se consideró complementaria de la 26.522, es decir, reconocía la convergencia tecnológica y su afectación a los operadores pero mantenía jurídicamente escindidos los diferentes servicios (audiovisuales y de telecomunicaciones) y con autoridades distintas.

Así planteaba la Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y la Comunicación (AFTIC) como ente regulatorio de los servicios de telecomunicaciones y/o TICs. De tal modo, el acceso a las licencias o las obligaciones de los licenciatarios se remitían a criterios diferentes.

Modificaciones a la ley en la gestión Macri

El 10 de diciembre de 2015 asumió un nuevo gobierno en la Argentina. Ese mismo día se firmó un decreto presidencial (13/15) alterando la Ley de Ministerios, unos días más tarde otro decreto (236/15) intervino la AFSCA (autoridad regulatoria de servicios audiovisuales hasta entonces) y el 29 de diciembre otro decreto de necesidad y urgencia (267/15) finalmente desarmó la legislación vigente de servicios audiovisuales y telecomunicaciones.

Este último decreto incidió quirúrgicamente en aquellos aspectos que habían sido cuestionados en su constitucionalidad por el Grupo Clarín y luego ratificados por la Corte.

En tal sentido, aumentó los topes sobre máximos de licencias de 10 a 15 para radio y televisión abierta, los eliminó en cable y servicios codificados al convertirlos en servicios TIC de telecomunicaciones (de un tope de 24 unidades productivas con indicación geográfica, se amplió a la totalidad del territorio nacional con una única licencia), suspendió las restricciones de propiedad cruzada (entre propietarios de canales TV de aire y propietarios de red de distribución de TV por cable) y eliminó la prohibición de brindar servicio a más del 35% de la población o abonados.

También resolvió la disolución de los órganos de aplicación de la ley 26.522, como la AFSCA y el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual y de la 27.078 como la AFTIC y el Consejo Federal de Tecnologías de las Telecomunicaciones y la Digitalización. Creó un nuevo órgano, el Ente Nacional de Comunicaciones (ENaCom), sin ningún tipo de exigencia al Poder Ejecutivo Nacional para la designación, integración y remoción de sus integrantes, lo cual significó la eliminación de garantías básicas que aseguren la autonomía o independencia de esas autoridades en la aplicación de la regulación sobre servicios audiovisuales.

De ese modo, la legislación argentina se alejó de los estándares más consolidados de la región en cuanto a reglas antimonopólicas y límites a la entrada de prestadores con preponderancia en mercados vinculados.

Acceso a la información pública

En abril de 2016, ante una demanda de la sociedad civil, los representantes del Estado plantearon a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que propondrían una nueva ley de comunicaciones convergentes que contemplaría principios de pluralismo, diversidad y participación social acordes a los estándares del sistema interamericano de derechos humanos. Hasta la escritura de este informe, 3 años más tarde, la ley no fue propuesta.

En septiembre de 2016, el Congreso Nacional aprobó la Ley de Acceso a la Información Pública (Ley 27.275), que se convirtió así en la primera normativa federal destinada a  garantizar el ejercicio de este derecho en todas las entidades públicas de los tres poderes del Estado federal y en aquellas organizaciones privadas con o sin fin de lucro que reciban fondos del Estado nacional, en lo atinente a la utilización de esos fondos. La sanción de esta ley representó, de por sí, un avance respecto a la situación anterior, cuando solo existía un decreto del Poder Ejecutivo Nacional del año 2003 que establecía las pautas para el acceso a aquella información sólo en sus dependencias.

Defensa de la competencia

A mediados de 2018 se aprobó y reglamentó una nueva Ley de Defensa de la Competencia que crea un nuevo organismo descentralizado y autárquico en el ámbito del Poder Ejecutivo: la Autoridad Nacional de la Competencia. En su órbita funcionarán el Tribunal de Defensa de la Competencia, la Secretaría de Instrucción de Conductas Anticompetitivas y la Secretaría de Concentraciones Económicas. Los miembros serán designados mediante concurso público y requerirán de la aprobación del Senado de la Nación.

El 19 de diciembre de 2018, el Congreso Nacional sancionó la ley 27.498 de desregulación del mercado del papel para diarios. El texto es muy breve y su eje principal reside en la derogación de ocho artículos de la ley 26.736, que había sido sancionada en el año 2011 y declaraba de interés público la fabricación, comercialización y distribución de pasta celulosa y papel para diarios.

De este modo quedó virtualmente desregulada la actividad y se facilitó así la re-oligopolización de este mercado que cuenta con una sola empresa en el país que produce papel para imprimir periódicos: Papel Prensa S.A. Con esta reforma normativa, el precio del papel podrá ser fijado libremente por la empresa, no tendrán la obligación de vender ante una solicitud de competidores aun cuando tengan stock para hacerlo, ni deberán garantizar igualdad de precios para distintos compradores.

Publicidad oficial

Durante los últimos 10 años se han intensificado los debates en torno a la distribución de la pauta publicitaria oficial. Tanto a nivel del Poder Ejecutivo Nacional, como de los gobiernos provinciales y municipales, distintos casos volvieron a evidenciar la falta de normativas que regulen a partir de criterios claros, racionales y no discriminatorios la asignación de los recursos publicitarios estatales.

Sin embargo, el debate parlamentario sobre el tema permanece detenido tanto en el Congreso Nacional como en las legislaturas provinciales y los consejos deliberantes. Los proyectos que en la actualidad cuentan con estado parlamentario (uno de ellos obtuvo media sanción en el Senado a fines de 2016) muestran graves falencias en la definición del objeto a regular, así como en los criterios de asignación de la pauta. Similares falencias presentó la Resolución 247 dictada a mediados de 2016 por la Jefatura de Gabinete de Ministros (dependencia a cargo de la distribución de la pauta publicitaria del Estado federal).

La gran fusión en telecomunicaciones

Finalmente, el dato más importante de 2018 fue la aprobación definitiva de la fusión Telecom Cablevisión. En diciembre de 2017 se había comunicado la previsible fusión de Telecom Argentina S. A. (propiedad del fondo de inversiones Fintech, del mexicano David Martínez) con Cablevisión Holding S.A. (propiedad en un 60 % del Grupo Clarín y el 40 restante del propio Martínez).

El impacto en el mercado de la fusión implicó que los grupos Clarín y Fintech reúnan al menos el 55% de las conexiones a Internet por banda ancha fija (95% en algunas zonas del norte del país), el 40% del mercado de telefonía fija, el 33% de telefonía móvil y el 39% de televisión paga (alrededor del 60 % si sólo se contabiliza la TV de cable).

La aprobación de la autoridad ENACOM y el dictamen favorable de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia –con escasos requisitos- cerraron el proceso que terminó de consolidar al Grupo Clarín como el mayor actor en el sector de las comunicaciones convergentes de la Argentina, al tiempo que uno de los mayores de América Latina.

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